關于加強礦山地質環境恢復和綜合治理的指導意見

國土資發〔2016〕63號

各省、自治區、直轄市國土資源、工業和信息化、財政、環境保護、能源主管部門：

礦山地質環境是生態環境的重要組成部分。在黨中央、國務院正確領導和各有關方面共同努力下，我國礦山地質環境恢復和綜合治理取得積極成效。2001年以來，相繼采取一系列措施，組織開展摸底調查，頒布《礦山地質環境保護規定》，實施《礦山地質環境保護與治理規劃》，推進專項治理，開展礦山復綠行動，建設國家礦山公園；建立礦山地質環境治理恢復保證金制度，初步構建起開發補償保護的經濟機制。截至2015年，中央和地方及企業投入超過900億元，治理礦山地質環境面積超過80萬公頃，一批資源枯竭型城市的礦山地質環境得到有效恢復。但總體上看，我國礦山地質環境恢復和綜合治理仍不適應新形勢要求，粗放開發方式對礦山地質環境造成的影響仍然嚴重，地面塌陷、土地損毀、植被和地形地貌景觀破壞等一系列問題依然突出。

中央高度重視生態文明建設，先后做出一系列重大決策部署。貫徹落實新的發展理念，加快推進生態文明建設，必須把礦山地質環境恢復和綜合治理擺在更加突出位置，充分認識進一步加強礦山地質環境恢復和綜合治理的重要性和緊迫性，切實增強責任感和使命感，牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，堅持綠水青山就是金山銀山，強化資源管理對自然生態的源頭保護作用，組織動員各方面力量，加強礦山地質環境保護，加快礦山地質環境恢復和綜合治理，盡快形成開發與保護相互協調的礦產開發新格局。

一、總體要求

（一）指導思想。

全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，牢固樹立和切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，嚴格落實《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》和《中共中央國務院關于印發生態文明體制改革總體方案的通知》要求，全面深化改革和依法行政，科學規劃、整體推進、突出重點、注重成效，著力完善開發補償保護經濟機制，大力構建政府、企業、社會共同參與的恢復和綜合治理新機制，盡快形成在建、生產礦山和歷史遺留等“新老問題”統籌解決的恢復和綜合治理新局面，全面提高我國礦山地質環境恢復和綜合治理水平，為推進生態文明建設、建設美麗中國做出新的貢獻。

（二）基本原則。

以“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念統領礦山地質環境恢復和綜合治理工作，堅決貫徹節約資源和保護環境的基本國策，努力實現國土資源惠民利民新成效。

堅持創新發展理念，破除礦山地質環境恢復和綜合治理的投入、政策、科研等機制障礙。創新尾礦殘留礦再開發、礦山廢棄地復墾利用、集體土地流轉利用等政策，引導社會資金、資源、資產要素投入，積極探索利用PPP模式、第三方治理方式，充分調動各方面積極性，加快治理。簡化管理程序，推進礦山地質環境恢復治理方案和土地復墾方案編制與審查制度改革。鼓勵礦山企業與相關機構開展治理恢復技術科技創新。

堅持協調發展理念，加快完善資源開發與環境保護相互協調的礦產資源開發管理制度體系。落實主體功能區戰略，統籌保護與開發，把保護放在優先位置，強化礦產開發管理對生態環境的源頭保護作用。調整礦產資源勘查開發布局，編制實施礦產資源規劃。嚴格礦產開發準入，嚴格生產過程監管，嚴格責任追究，把礦山地質環境恢復和綜合治理的責任落實到礦產開發“事前、事中、事后”的全過程。堅持“誰開發、誰治理”，對新建和生產礦山，嚴格落實礦山企業保護與治理的主體責任。統籌推進歷史遺留和新產生的礦山地質環境問題的恢復治理。

堅持綠色發展理念，倡導和培育綠色礦業，構建礦產資源開發與礦山地質環境保護新格局。深入持續開展礦山復綠行動。推進廢棄礦山的山、水、田、林、湖綜合治理，宜農則農、宜林則林、宜園則園、宜水則水，充分結合全民義務植樹等活動，盡快恢復礦區的青山綠水。發展綠色礦業，建設綠色礦山，鼓勵礦山企業按照高效利用資源、保護環境、促進礦地和諧的綠色礦業發展要求，編制實施綠色礦山發展規劃，加快建設資源節約型和環境友好型企業。

堅持開放發展理念，將礦山地質環境恢復和綜合治理與相關產業發展融合推進。鼓勵引進國外礦山地質環境恢復和綜合治理的新技術和新模式，積極開展國際合作。拓展綠色礦山建設模式，鼓勵礦山企業參與礦山地質公園建設、經營和管理。探索礦山地質環境恢復和綜合治理與地產開發、旅游、養老療養、養殖、種植等產業的融合發展。

堅持共享發展理念，實現礦山地質環境恢復和綜合治理的惠民利民新成效。鼓勵礦山企業留地留技留利于企業職工和礦區群眾，總結推廣用礦區土地入股分紅參與礦山地質環境恢復和綜合治理的經驗，引導企業職工、礦區群眾積極參與礦山地質環境恢復和綜合治理，形成人、礦、地和諧發展。加大對貧困地區礦山地質環境恢復和綜合治理的支持力度，助力精準扶貧，增加扶貧工作的“含金量”，讓企業職工和當地群眾通過礦山地質環境改善有更多獲得感。

（三）主要目標。

到2025年，建立動態監測體系，全面掌握和監控全國礦山地質環境動態變化情況。建立礦業權人履行保護和治理恢復礦山地質環境法定義務的約束機制。礦山地質環境恢復和綜合治理的責任全面落實，新建和生產礦山地質環境得到有效保護和及時治理，歷史遺留問題綜合治理取得顯著成效。基本建成制度完善、責任明確、措施得當、管理到位的礦山地質環境恢復和綜合治理工作體系，形成“不再欠新帳，加快還舊賬”的礦山地質環境恢復和綜合治理的新局面。

二、主要任務

（一）夯實工作基礎。

1.全面調查。由省級國土資源主管部門組織，以市、縣為主要單元，開展礦山地質環境詳細調查，系統查明在建礦山、生產礦山、廢棄礦山、政策性關閉礦山地質環境問題的類型、分布、規模和危害程度。

2.明確責任。各級地方國土資源主管部門按以下原則認定“新老”礦山地質環境問題：計劃經濟時期遺留或者責任人滅失的礦山地質環境問題，為歷史遺留問題，由各級地方政府統籌規劃和治理恢復，中央財政給予必要支持。在建和生產礦山造成的礦山地質環境問題，由礦山企業負責治理恢復。對于歷史遺留損毀土地的認定，依照國家有關土地復墾的法律法規執行。

3.科學規劃。根據礦山地質環境調查和責任劃分情況，統籌考慮“新老”礦山地質環境問題，以自然保護區、重要景觀區、居民集中生活區的周邊和重要交通干線、河流湖泊直觀可視范圍“三區兩線”及基本農田保護區等為重點，全面編制國家、省和市、縣級礦山地質環境保護與治理規劃，明確保護與治理任務和工作進度，統籌部署，分步實施，確保工作目標實現。

4.加強監測。充分利用衛星遙感等先進技術，加強監測力量，加快監測基礎設施建設，建立系統完善的包括礦山地質環境在內國家、省、市、縣四級地質環境動態監測體系，全面系統掌握和監控各類礦山地質環境問題的現狀和變化情況。

（二）強化保護預防。

1.嚴格礦山開發準入管理。嚴格執行礦產資源規劃，落實規劃分區管理制度。在自然保護區，非經主管部門同意，不得新設與資源環境保護功能不相符合的礦業權。自然保護區內已設置的礦業權按有關規定辦理。強化源頭管理，全面實行礦產資源開發利用方案和礦山地質環境保護與治理恢復方案、土地復墾方案同步編制、同步審查、同步實施的三同時制度和社會公示制度。

2.加強保護與治理恢復方案的實施。切實加強耕地保護，完善礦山地質環境保護與治理恢復方案和土地復墾方案的編制標準，因礦施策，因地制宜，推進建立礦山地質環境保護和治理恢復方案與土地復墾方案合并編制、簡便實用的工作制度。落實方案編制、審查和實施的主體責任，確保方案的科學性、合理性和嚴肅性。

3.加強開發和保護過程監管。將礦山地質環境恢復和綜合治理的責任與工作落實情況作為礦山企業信息社會公示的重要內容和抽檢的重要方面，強化對采礦權人主體責任的社會監督和執法監管。各級地方國土資源主管部門要加大監督執法力度，提高監督執法頻率，督促礦山企業嚴格按照恢復治理方案邊開采邊治理。對拒不履行恢復治理義務的在建礦山、生產礦山，要將該礦山企業納入政府管理相關信息向社會公開，列入礦業權人異常名錄或嚴重違法名單。情節嚴重的，依法依規嚴肅處理。

4. 加強資源綜合利用。推進尾礦和廢石綜合利用，以尾礦和廢石提取有價組分、生產高附加值建筑材料、充填、無害化農用和生態應用為重點，加快先進適用技術裝備推廣應用，組織實施尾礦和廢石綜合利用示范工程，不斷提高尾礦和廢石綜合利用比例，擴大綜合利用產業規模，減少對生態環境的影響。

（三）加快歷史遺留問題的解決。

1.明確任務要求。各地要將礦山地質環境歷史遺留問題的解決作為建設美麗中國的重要任務，納入當地政府生態環境保護的目標任務，明確要求，分工負責，限期完成，嚴格考核和問責制度。

2.加大財政資金投入。各級地方財政要加大資金投入力度，拓寬資金渠道，為廢棄礦山、政策性關閉礦山等歷史遺留的礦山地質環境恢復治理提供必要支持。

3.鼓勵社會資金參與。按照“誰治理、誰受益”的原則，充分發揮財政資金的引導帶動作用，大力探索構建“政府主導、政策扶持、社會參與、開發式治理、市場化運作”的礦山地質環境恢復和綜合治理新模式。

4.整合政策與資金。各地可根據本地實際情況，將礦山地質環境恢復治理與新農村建設、棚戶區改造、生態移民搬遷、地質災害治理、土地整治、城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用等有機結合起來，加強政策與項目資金的整合與合理利用，形成合力，切實提高礦山地質環境保護和恢復治理成效。對歷史原因造成耕地嚴重破壞且無法恢復的，按照規定，補充相應耕地或調整耕地保有量。

三、保障措施

（一）加強組織保障。

1.制定工作方案。各級國土資源主管部門要充分認識加強礦山地質環境恢復和綜合治理的重大意義，摸清情況，梳理問題，理清工作思路，突出工作重點，分區分類提出解決問題的辦法，形成目標明確、任務落實、保障有力、切實可行的工作方案，納入本地經濟社會發展和生態文明建設總體布局，依靠地方政府和各有關部門協調推進，確保各項工作目標的實現。

2.加強法制建設。各級國土資源主管部門要配合有關部門，積極推進礦山地質環境保護立法，完善礦山地質環境保護和土地復墾等核心制度，建立健全礦山地質環境恢復和綜合治理的法規制度及標準與規范體系，為礦山地質環境恢復和綜合治理提供堅實有力的法制保障。

3.加強部門協作。各級國土資源、工信、財政、環保、能源等相關部門要在同級人民政府的統一領導下，按照部門職責分工，密切協作，加大礦山地質環境監管力度，扎實推進歷史遺留礦山地質環境問題的恢復治理，督促礦山企業切實履行礦山地質環境恢復治理主體責任。

（二）加強政策支持。

1.完善用地政策。根據不同礦種和開發方式，建立差別化、針對性強的礦業用地政策。對因采煤塌陷或其他礦山地質災害造成的農用地或其它土地損毀，按照土地變更調查工作要求和程序開展實地調查，經審查通過后納入年度土地變更調查進行變更。涉及農用地變更為未利用地的，按照審查及認定規范和程序報批。符合條件的地區，可結合實際情況納入城鄉建設用地增減掛鉤試點，支持存在礦山地質災害隱患且壓覆礦產資源的村莊搬遷或已發生地質災害的村莊搬遷。深入推進歷史遺留工礦廢棄地復墾利用。

2.完善礦產資源開發政策。在符合規劃、保障安全的前提下，依法開發存量資源，為區域綜合治理提供資金保障。合理調整礦產開發布局，對伴生礦優化開采順序。對采石取土成區連片、問題集中的地方，依法依規進行礦產資源開發整合，落實礦山地質環境問題治理的主體責任。加快推進綠色礦業發展示范區和綠色礦山建設，促進礦產資源開發與生態環境保護協調發展。

3.鼓勵第三方治理。地方政府、礦山企業可采取“責任者付費，專業化治理”的方式，將產生的礦山地質環境問題交由專業機構治理。發揮礦山企業主動性和第三方治理企業活力，提高治理效率和質量，促進科技進步。

4.強化科技支撐。加強關鍵技術攻關，加快研究推廣先進適用的開采技術，減輕礦產資源開發對地質環境的破壞，推動保護式開采。完善礦山地質環境調查、評價、監測、治理技術標準體系，推廣應用國產衛星遙感等先進技術，依靠科技進步，推進礦山地質環境恢復和綜合治理。

（三）鼓勵群眾參與。

1.加強信息公開。及時準確公開各類礦山地質環境信息，保障群眾知情權，及時回應礦山企業、礦區群眾和社會公眾關切，鼓勵群眾監督礦山地質環境恢復和綜合治理工作，保障企業和群眾合法權益。礦山地質環境保護與治理規劃由各級國土資源主管部門負責公開。企業制定的礦山地質環境保護與治理恢復方案等相關信息由企業向社會公開。

2.加強宣傳教育。積極培育生態文化，牢固樹立礦產資源既是重要自然資源也是重要生態要素的生態文明理念，充分發揮新聞媒體作用，組織好世界地球日、土地日、防災減災日等主題宣傳活動，樹立理性、積極的輿論導向，加強資源環境國情宣傳，普及礦山地質環境保護法律法規和科學知識，報道先進典型，曝光反面事例，提高礦產資源開發和利用過程的環境保護意識。

　　2016年7月1日